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社會化養老實踐中的國家與社會關系 ——基于上海市濰坊街道的調查分析
2020年01月09日 09:38 來源:《中州學刊》(鄭州)2019年第4期 作者:曾莉 字號
關鍵詞:社會化養老/國家與社會關系/社會組織/依附式自主

內容摘要:

關鍵詞:社會化養老/國家與社會關系/社會組織/依附式自主

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  內容提要:社會化養老的有效推進,需要正確處理國家與社會之間的關系,因為二者的良性互動是破解養老難題的關鍵。從上海市濰坊街道的實地調查可見,社會化養老服務實踐中的國家與社會關系因多元參與而模式各異,但整體上呈現出了“依附式互動”的模式,互依性是其基本特征,支持和協商是其核心機制。社會組織的行為體現為“依附式自主”,其國家與社會關系也相應呈現出依附式發展的趨勢。同時,當前社會化養老模式仍然面臨公益與贏利的沖突、補缺與多元的張力,尚需建立多層次養老服務體系,適當引入競爭機制,加大政策扶持,重視家庭養老,以最終推進社會化養老服務的高質量發展。

  關 鍵 詞:社會化養老/國家與社會關系/社會組織/依附式自主  

  項目基金:國家社會科學基金一般項目“縣級政府治理能力的雙重困境及其破解機制研究”(15BGL155);中央高?;究蒲袠I務費重大交叉項目“新時代縣域社會治理能力建設研究”(50321051921001)。

  一、問題的提出

  社會化養老旨在發揮各方面力量,以社會制度保障老年人的經濟來源、生活照料、精神慰藉等基本生活權益。在傳統農業社會,人的生老病死一般由家庭來解決,而隨著工業化的推進,家庭小型化和代際分居趨勢日益明顯,家庭養老不再可靠。尤其是我國在經歷全能主義到有限政府的轉型后,政府也難以獨立承載全方位的養老服務??梢?,養老不再是家庭或政府單方面的事,其正在演變成為社會問題,迫切需要社會各方共同擔起責任。

  上海是我國最早步入老齡化社會的城市,養老問題已成為“十三五”期間上海著力解決的民生問題。濰坊街道地處上海市浦東金融貿易區的中心地帶,老齡化問題尤為嚴峻。截至2018年年底,濰坊街道老齡化水平已達33.5%,遠遠超過上海同期平均水平。①面對日漸凸顯的老齡化、高齡化、空巢化等問題,濰坊街道走出了一條屬于自己的“社會化養老”道路。然而,社會化養老的有效推進,需要處理好權責邊界,理順國家與社會之間的關系。二者的良性互動與協同,是破解當前我國養老難題的關鍵所在。

  國家以強制機制為基礎,政府是其政治權威的代表,在社會化養老服務中扮演了托底人角色。社會以自治機制為特色,社會組織是其主要載體,它是社會化養老服務的運作者。故而,國家與社會的關系也表征為政府與社會組織的關系。實踐中,威權體系運作的傳統慣性以及政社合作的權責不清,使得養老服務的缺位或錯位問題猶存,社會化養老模式的推進舉步維艱。由此,厘清社會化養老服務中的國家與社會關系尤顯急迫。為此,我們首先需要回應如下問題,即我國社會化養老服務中存在怎樣的國家與社會關系,二者關系的核心機制是什么?圍繞此問題,本研究試圖借助濰坊街道的養老服務實踐,分析社會化養老服務中的國家與社會的關系模式及核心機制,探討社會化養老服務的現實困境及解決方案,以厘清社會化養老服務中國家與社會的權責邊界,為完善我國社會化養老服務體系、提高養老服務乃至社會福利供給的有效性做出努力。

  二、理論視界中的國家與社會關系

  1.國家與社會關系的西方視野

  西方的國家與社會關系理論,在歷經古希臘和羅馬時代的醞釀、中世紀的轉型、文藝復興的推進以及政治社會的實踐之后,于近代逐步發展成熟,并形成了“國家主義”與“市民社會主義”兩種模式。②其后,相關研究在此基礎上承襲并得以發展。一般而言,基于歷史視角的國家與社會關系主要表現為國家與社會合一、國家與社會對立、國家與社會互動三種模式。

  其一,國家與社會合一。其表現為社會包融國家或國家吞并社會。社會包融國家在古希臘時期得到了充分體現,因為其所謂的“城邦”就是“共同生活”③,社會與國家在本質上是同構的。而國家吞并社會則是中世紀之后,王權成為國家的最高權威,國家開始對社會全面滲透,國家是社會利益的唯一代表,社會存在即是國家存在。

  其二,國家與社會對立。它是近代國家與社會關系的表征,其體現為社會優于國家或國家高于社會。社會優于國家為自由主義者所倡導,如洛克、盧梭、潘恩等。它強調國家權力來自人民權利的讓渡,其最后的主權屬于人民④,社會先于國家并決定國家,政府只是一種必要的惡⑤。而國家高于社會的觀點認為,國家和社會是兩個完全不同的領域,市民社會的目的是個人的,而國家代表更高的普遍性目的。⑥將二者的對立推向極致,導致市民社會主義和國家主義兩種極端的出現。

  其三,國家與社會互動。20世紀90年代以來,人們突破國家與社會之間的零和博弈視角,基于托克維爾以來的折中途徑,提出了國家與社會之間的合作與互補關系,如米格代爾的“社會中的國家”、奧斯特羅姆的“多中心合作”等都是這種觀點的典型代表?;幽J綇娬{國家社會化與社會國家化的雙向運動,國家與社會的邊界模糊,二者相互形塑。該模式或將成為后工業時代國家與社會關系的未來趨勢,甚或經濟社會發展的支撐力量。

  2.國家與社會關系的中國面相

  20世紀90年代初,國家與社會關系理論開始為國內學者所關注。結合我國政治社會的變遷,研究者們基于關系模式的視角提出了各自的理論闡釋,主要有一體化模式、支配模式、互動模式三種。

  其一,一體化模式是全能主義時代的國家與社會關系模式⑦,即國家對社會實施全面控制,“國家中的社會”并未分化出來。其核心機制是控制,社會生活高度政治化和國家化。在政治權力格局中,國家占絕對主導地位,社會的功能基本被忽略。該模式更適于解釋從中華人民共和國成立至改革開放前這一期間的國家與社會關系。此后的理論模式,或多或少帶有一體化模式的影子。

  其二,支配模式以國家與社會的分離為理論分析前提,其核心機制仍是控制,在政治權力格局中國家占主導地位,社會領域活動在政府引導下開展,社會組織具有半獨立性和半自主性。⑧如分類控制、控制與支持、依附式自主等都是其典型的理論概括。分類控制理論認為,政府提供公共服務的能力有限,其需要根據社會組織提供公共物品性質,選擇相應的控制手段。⑨控制與支持理論強調,在國家與社會的權力控制之外,還存在著國家對社會的支持與幫助。⑩該模式突破了單一的控制維度,但國家實質上還是權力的主導者。依附式自主理論認為,社會組織在資源或制度上依附于政府,同時具有較高的自主性(11),在其他場域因素存在的情況下,社會組織的獨立性與自主性之間存在著各種組合的可能性(12)。

  其三,互動模式是指國家與社會之間存在交錯融合,而非完全同構或是零和博弈的對抗。其強調國家與社會關系的互動協同,協商是其核心機制。國家雖然是政治權力的主導者,但國家已開始向社會領域放權,社會具有結構上的獨立性和運作上的自主性。其主張顛覆傳統的權力格局(13),強調國家與社會之間的良序互動(14)。同時,二者互動的前提在于國家與社會之間有清晰的職能定位與活動空間以及社會組織自身強大。

  以上模式的演變,似乎呈現出了一條國家與社會關系的連續線譜:合一—分化—交疊?;煦鐮顟B下的“合一模式”是國家與社會的一體化,即社會被國家淹沒,改革開放前的國家與社會關系便是如此。隨著經濟社會的發展,國家將部分公共服務職能轉移給社會,社會開始從國家分化出來,并在國家引導下分擔公共事務,這便是改革開放后國家與社會關系的支配模式。社會需求的多元化,不僅需要社會有獨立的擔當,也更需要它在與國家的合作中發揮其最大潛能??梢?,國家與社會之間并不決然對抗,而是一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的辯證關系。這亦是國家與社會關系發展的未來趨勢,即強國家強社會模式。

  三、濰坊街道社會化養老服務模式與實踐

  探尋濰坊街道社會化養老服務實踐中的國家與社會關系模式,還需從濰坊模式的實踐開始。濰坊是浦東新區乃至上海市老齡化程度較高的社區。截至2018年年底,濰坊街道戶籍人口有9.3595萬人,60歲以上的老年人口有3.1347萬人,老齡化水平逐年提高。在如此老齡化背景下,社區始終堅持民生優先,積極營造投資主體多元化的養老服務體系,目前已初步形成了“政府引導、社會參與、企業協同”的社會化養老服務模式。

  就政府行動而言,濰坊街道自2007年開始從制度上著力推進社會化養老,逐年加大財政投入,積極培育社會組織,引導各方參與,如新滬商、伙伴聚家、馨豐為老服務社等,在浦東乃至上海都極具影響力。濰坊街道特別注重養老服務能力提升和管理手段創新。它立足老人實際需求,對服務人員進行定期或不定期培訓,不斷提升專業化水平;同時,它還積極引入科技助老服務項目,彌補硬件設施不足。實踐中,政府在起主導作用的同時,也大力扶持社會組織??梢?,在濰坊社會化養老模式中,政府扮演了主導、控制抑或引導、支持等多重角色。

  就社會組織力量而言,截至2018年年底,濰坊街道為老服務社會組織已有26家,形成了3支共300多人的全職為老服務專業隊伍。其社會組織主要有三類:一是官辦社會組織。它是政府為剝離部分養老服務職能而成立的,其法人是政府內的事業編制人員,人、財、物由政府支配,代替政府行使部分管理職能,如濰坊為老服務工作站、居家養老服務中心、社會組織服務中心等。當然,這也是我國在經歷全能主義之后,國家與社會關系在轉型初期的選擇。二是培育型社會組織。它由街道引導培育,其成立之初的硬件設施、資金、技術等都受助于政府,如雨澤社區服務中心、馨豐為老服務社、利峰為老服務社等。其組織法人多為政府部門的“老熟人”(即退居二線的社區工作人員),深受政府信任,與政府之間的合作相對融洽,同時也受到政府較多的約束。三是草根社會組織。其依靠民間力量成立,且完全外生,如伙伴聚家、手牽手、新滬商聯合會等。當然,這類缺乏體制庇護的草根組織將面臨較大的競爭壓力。為此,它們將倍加努力,通過提升專業能力和服務水平獲得認可。同時,這類組織崇尚市場機制,強調平等競爭,其與政府之間是協商互動的關系。

  就企業行動而言,濰坊模式的一大亮點是引入企業參與。企業在資金、技能、多元化服務等方面的作用凸顯。其中,參與合作的企業主要有兩類:一是資助型企業。這類企業以資金投入方式參與,如新滬商聯合會,其在與政府的合作中具有較大自主性,在服務理念、運作機制、預算支出等方面具有絕對的話語權。當然,也不排除企業參與合作的其他意圖,但至少優先保證了合作的公益目的。二是服務型企業。這類企業借助社會組織的活動平臺,提供具體服務。社會組織有時會將一些專業性較強的服務項目委托給企業,企業收取低廉的費用或免費,其在服務過程中也有較大的自主性。事實上,企業在為老人提供服務的同時,也為其產品做了宣傳。但與前者不同,此類企業更多的是被動合作,因為社會組織具有合作的優先選擇權。盡管如此,這種間接合作還是備受追捧,對彌補社會組織的專業性不足尤為重要??梢?,不同企業參與合作,雖然角色和職能各異,但它們與政府之間的平等互動關系是相似的,權威中心在養老服務實踐中發生了漂移。

  就居民參與而言,濰坊街道自2011年起便立足“以老助老”,借助“社區老年互助關愛行動”項目,充分利用社區資源,培育由低齡老人組成的社區義工隊伍。截至2018年年底,這支隊伍已經有222名低齡老人參與進來,為80歲以上獨居老人提供以“一周一探、二周一聊、精神慰藉、急難相助”為宗旨的助老服務,受益老人達1950人。通過項目開展,一是讓低齡老人發揮了余熱;二是社區義工提供的服務更接地氣,讓老人更易接受;三是社區資源得到了有效整合,為服務項目節約了人力成本。在居民參與的服務實踐中,控制和支配的影響力相對較小,志愿精神已成為項目支撐的核心要素。該項目對浦東乃至上海市都產生了極大影響,上?!袄匣锇橛媱潯北闶鞘芷溆绊戦_展起來的。

  總之,在濰坊街道社會化養老服務實踐中,國家主導是基礎,多方參與是核心,合作共治的社會化養老服務體系基本形成。在這里,有更多的力量被激活,政府力量雖然仍占有絕對的優勢,但政府已不再是單一的控制中心。政府從制度、資金、規劃、監管等環節,支持和引導多方力量積極參與,讓社區老人廣泛受益。

作者簡介

姓名:曾莉 工作單位:華東理工大學社會與公共管理學院

職稱:副教授

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